НЕОБХОДИМОСТЬ СТРАТЕГИИ В МНОГОПОЛЯРНОМ МИРЕ: РЕКОМЕНДАЦИИ ДЛЯ ЕС ПОСЛЕ ЛИССАБОНА

Томас Ренард, Свен Бишоп

Наконец-то вошел в силу Лиссабонский договор. Пришло время ЕС вернуться к работе и специально рассмотреть свою внешнюю политику. В стремительно усложняющемся и многополярном мире ЕС должен действовать стратегически. Чтобы избежать превращения в никому не нужного международного актора, Брюсселю необходимо 1) разработать Большую стратегию для определения истинных целей своей внешней политики; 2) выковать крепкое стратегическое партнерство с ключевыми глобальными игроками; и 3) способствовать строительству новой эффективной многосторонней системы, которая принимает в расчет новую глобальную расстановку сил.

Сейчас, после того как Кэтрин Эштон была назначена Высоким представителем Европейского Союза по международным отношениям и политике безопасности, а первым президентом Европейского Совета стал Херман ван Ромпей, перед нами встает более основательный вопрос: какую внешнеполитическую стратегия они намерены осуществлять?

В своей Европейской стратегии безопасности (ЕСБ) ЕС разработал свою главную стратегическую линию, охватывающую все инструменты и ресурсы внешней политики, имеющиеся в распоряжении ЕС и государств- членов. ЕСБ рассказывает нам, как действовать превентивно, целостно и многосторонне, но она не дает ответа на вопрос, что именно делать: каковы внешнеполитические приоритеты ЕС ? В ходе недавних дебатов по поводу ЕСБ, суммированных в 2008 году в Отчете об осуществлении европейской стратегии безопасности, не удалось найти ответа на этот вопрос. Мало предлагая относительно планов на будущее, сам Отчет создает впечатление незаконченного документа, в рамках которого трудно себе представить, что Лиссабонский договор улучшил институциональную структуру ЕС, НАТО запустила стратегические переговоры по поводу взносов ЕС и предполагаемых рисков для ЕС перейти в тень набирающих силу держав.

Полноценный стратегический обзор предназначен для того, чтобы дополнить ЕСБ. Первое правило разработки стратегии - изучить самого себя. Хотя это и кажется на первый взгляд очевидным, на самом деле не вполне понятно, какие именно ценности и интересы ЕС пытается защищать, и какого рода международным актором он хочет быть. Более того, ЕС должен начать стратегический обзор с рассмотрения себя самого и попытки установить точные цели своей внешней политики. Но в таком пристальном всматривании в зеркало может быть также много опасностей, и к тому же ЕС не может претендовать на роль стратегического актора, если продолжит игнорировать других стратегических игроков. Такие рассуждения нужны не к вопросу поиска врагов (вероятно, у ЕС нет прямых врагов, однако стратегические неожиданности никогда не должны полностью вычеркиваться [1]), а для того, чтобы распознать «другого». И, в конце концов, последним принципом воспроизводства стратегий может быть следующий: оценка окружающей среды или, иными словами, изучение всеобщих правил игры. Если ЕС надеется стать глобальной силой, ему необходимо понять - а лучше создать самому - правила, определяющие международные отношения.

Необходимость Большой стратегии

Какие ценности и интересы должна защищать наша Большая стратегия? Европа обладает очень характерной социальной моделью, совмещающей демократию, рыночную экономику и решительное государственное вмешательство. Охрана и усиление этого внутреннего социального контракта между ЕС и его гражданами, гарантия их защищенности, экономического процветания, политической свободы и социального благополучия суть фундаментальные цели ЕС как внутренне и вовне ориентированного глобального актора. Вот те условия, необходимые для отстаивания наших жизненных интересов: защита от любой внешней военной опасности; открытые линии коммуникаций и торговли (непосредственно в физическом и кибер-пространстве); охрана поставок энергии и других жизненно важных природных ресурсов; экологически устойчивая окружающая среда; контролируемые миграционные потоки; поддержка международного права и других повсеместно распространенных прав; а также автономия ЕС в принятии решений.

Чтобы отстаивать эти интересы, ЕС должна быть влиятельной силой, т.е. стать стратегическим актором, который сознательно и целенаправленно определяет долгосрочные цели, активно следует намеченному курсу и овладевает необходимыми средствами для достижения этих целей. То, какую именно силу ЕС использует, частично зависит от международного окружения. Отмеченное межполярностью, определяемой как «многополярность в век взаимозависимости» [2], это окружение таит в себе множество вызовов, но в то же время предоставляет возможность ЕС отстаивать характерную Большую стратегию. Эта стратегия отличается в том смысле, что делает акцент на целостном подходе, применяя полный спектр инструментов, начиная от партнерства и многосторонних институтов, заканчивая осуществлением политики предотвращения и стабилизации. Несмотря на Большую стратегию, проводимую, например, США, ЕС склоняется скорее к управляемой на основе принятых правил многосторонности; он глобально продвигает свои ценности, однако не пытается навязывать их силой.



Тот подход, который продвигал ЕС, вполне соответствует этой Большой стратегии, но практика внесла в него множество ограничений и поправок. В особенности это касается других глобальных акторов, к которым ЕС применяет стратегию «позитивной условности», т.е. предложения определенных выгод в обмен на взаимодействие в сфере безопасности и экономики, социальные и политические реформы, что в результате оказалось скорее безуспешным. Цена независимости оказывается слишком велика, а масштаб - слишком обширным для ЕС, чтобы иметь какой-то эквивалент на другой чаше весов. С другой стороны, слишком напыщенное поведение без каких бы то ни было действий лишь подрывает soft power Европейского Союза.

Необходимость по-настоящему стратегического партнерства

В мире, который с каждым днем становится все более многополярным и взаимозависимым, - а лучше сказать межполярным, - ЕС не может продолжать апеллировать к влиянию в глобальном мире без наличия внятной стратегии. Более того, ЕС создал новые инструменты для сотрудничества с другими глобальными акторами: стратегическое партнерство. Однако актуальная стратегия в этой сфере по-прежнему не ясна.

Первая и главная проблема - это недостаточное понимание концепции стратегического партнерства. Никто не пытался дать ей внятного определения, и поэтому она рассматривалась и интерпретировалась совершенно разным образом различными акторами в самом ЕС, и почти не рассматривалась вне ЕС.
Другая существенная проблема связана со странами, которые относятся к стратегическим партнерам. Здесь есть лишь несколько установленных критериев за исключением того, что сотрудничество может быть заключено с «третьими странами, международными или глобальными организациями, которые разделяют принципы [демократии, верховенства закона, универсальности и неделимости прав человека и основных свобод, уважение человеческого достоинства, принципов равенства и солидарности, а также уважение принципов Устава ООН и международного права]» (Лиссабонский договор, Статья 22) и что «статус стратегического партнера специально предназначен чтобы страны могли совместно оказывать существенное влияние на глобальные процессы» [3].

В этом смысле, не считая контактов с США, Канадой и НАТО, ЕС заключил договоры или еще ведет переговоры с семью стратегическими государствами-партнерами (Бразилия, Китай, Индия, Япония, Мексика, Россия и Южная Африка), и одной международной организацией (Африканский Союз). Кажется достаточно очевидным, что не каждое из этих партнерств в равной степени стратегично. Большинство из этих стран являются безусловными региональными лидерами или, по крайней мере, значимыми игроками в одной из мировых глобальных проблем. Это делает из стратегическими в рамках одного региона или одной проблемы. Но достаточное ли это условие, чтобы рассматривать их в качестве стратегического партнера? Может ли Мексика или Южная Африка быть поставлена на один уровень с Китаем, Россией и Соединенными Штатами?

Опасность заключается в возможности чрезмерного растягивания понятия, что может привести к слиянию представлений о важных отношениях и стратегических отношениях. Такое растягивание терминологии создает неловкое положение в самом ЕС, а также для его партнеров и в их попытках распознать реальные амбиции Европы. В этом смысле нам прекрасно удается запутать наших партнеров и стать для них еще менее стратегическим союзником. Итак, как мы может сделать отношения ЕС стратегическими? По- настоящему стратегическое обращение к партнерству должно начинаться со всесторонней оценки интересов ЕС во всех регионах земного шара и ясного обоснования преследуемых там целей. Столь же уместно назначение приоритетных действий для преодоления глобальных вызовов, жизненно важных для Союза. По многим из этих пунктов - климат, миграция, энергия - ЕС уже разработал определенную политику, но и она должна быть встроена в более широкую структуру внешней политики.

Не столько сами цели, сколько стратегическое партнерство являются инструментом осуществления «эффективной многосторонней политики». ЕС мог бы найти общие интересы с каждым из своих стратегических партнеров с тем, чтобы создать в приоритетных зонах осуществления своей политики эффективное практическое сотрудничество с теми стратегическими партнерами, которые разделяют интересы ЕС в конкретной области с целью установления новых форм сотрудничества и связывания их с постоянно действующими многосторонними институтами. Столь прагматический подход к выстраиванию коалиции и практическому взаимодействию может со временем распространиться на более обширные пространства, включая уже распространение ценностей. Если, например, маловероятно, что мы увидим Китай на передовой продвижения демократии, то куда более реалистично, что эта страна увидит свои интересы в продвижении верховенства закона. Чем постоянно задаваться вопросом, с каким государством или организацией заключать договор о стратегическом партнерстве, ЕС следует пристальнее рас¬смотреть уже существующие связи и вовлекать акторов в конструктив-ное сотрудничество в тех сферах, где их государственные интересы уже совпадают с интересами ЕС. В результате, вполне вероятно, что могут появиться два типа партнерств: те, с которыми ЕС устанавливает всестороннее сотрудничество во множестве областей - к таким относятся Россия, Китай и Индия, если они сами дадут добро на такое сотрудничество - и конечно же США; и те, с которыми сотрудничество может происходить лишь в определенных сферах или конкретных регионах.


Чтобы указанное стратегическое партнерство заработало, ЕС должен говорить одним голосом - другие глобальные акторы уже слишком опытны в натравливании одних государств ЕС на других. «Разделяй и властвуй» - это вовсе не та стратегия, которая может послужить европейским интересам... Как минимум государствам-членам следует подписаться под правилами прозрачности и в автоматическом режиме информировать ЕС о всех важных двусторонних договоренностях со стратегическими партнерами для того, чтобы хотя бы открыть возможность дебатов в рамках институтов ЕС и снизить риск столкновения потенциально конфликтных интересов. В идеале стратегические партнерства могли бы обращаться к ЕС как к уникальному посреднику в ряде ключевых вопросов, ограничивая поэтому поле для маневра отдельных государств-членов. С реализацией Лиссабонского договора больше функций может быть передано Европейской службе внешнеполитической деятельности в централизации и координации множества стратегических партнерств, связывании их в целостную и непротиворечивую внешнюю политику. Однако без самой стратегии стратегические партнерства вскоре станут неуместными. Но вкупе с целостной стратегией они потенциально могут стать очень эффективными инструментами общей европейской внешней политики.

Необходимость реформирования многостороннего подхода

Двусторонних стратегических партнерств будет явно недостаточно для формирования будущего глобального порядка, однако и многосторонняя архитектура как таковая должна быть реформирована. Если мир необратимо становится многополярным - или даже межполярным, - то все еще не ясно, приведет ли многополярность к большему сотрудничеству или соперничеству. История учит нас, что появление новых сил на мировой арене бросает вызов, брошенный новыми мировыми силами старому порядку, может привести к реализации различных сценариев, зависящих от способности игроков приспособиться друг к другу и своему окружению. Из истории нам также нужно усвоить, что межполярность по своей природе не ведет к сотрудничеству, что наглядно иллюстрирует соперничество между великими державами XIX века в мире, который к тому моменту уже был многополярным и взаимозависимым (даже более взаимозависимым, чем сейчас, если мы обратим внимание лишь на некоторые показатели, такие как отношение торговли к ВВП или потоки капитала) [4].

Приверженность ЕС кооперативной форме многополярности широко известна из-за того, что он продвигает международный порядок, основанный на систематической и правовой многосторонности, которая на брюссельском жаргоне звучит как «эффективная многосторонность». Подобное предпочтение вполне вписывается в долгосрочную стратегию содействию миру и многосторонней кооперации, основанной на твердом историческом убеждении, что многосторонность - лучший путь к миру. Очевидно также, что глобальная реформа многосторонности - в интересах ЕС, который «ничего не приобретет и все потеряет, если и дальше будет идти на поводу у более решительных держав, пытаясь лавировать в сопернической игре других значительных сил» [5]. Но реформы многосторонности представляют собой общий интерес, поскольку от мира, управляемого нестабильными политическими играми, каждый из нас понесет много потерь, более того, в конечном итоге пострадает вся система, если решения ключевых глобальных проблем, таких как изменение климата и ядерного распространения, зайдут в тупик.

Как отмечается в Европейском социальном опросе за 2003 г., «в мире глобальных угроз, глобальных рынков и глобальных медиа наша безопасность и процветание все больше зависит от эффективной многосторонней системы». Более того, «развитие сильного международного сообщества, исправное функционирование международных институтов и правового международного порядки - это наша цель. (...) Нам нужны международные организации, режимы и договоры, которые могут быть эффективными в противостоянии угрозам международного мира и безопасности, и быть тем более готовыми к действию, когда эти правила рухнут» [6].

Тем не менее, несмотря на то, что ЕС благоприятствует многостороннему подходу к международным отношениям, важно отметить, что не все формы многосторонности подходят для ЕС. Например, образование специального двустороннего или многостороннего альянса - особенно не включающего ЕС - может потенциально навредить Европе; например, G-2 между Китаем и Америкой будет медленно, но неизбежно клонить США в сторону Азии и все стремительнее делать Европу ненужной.

Более того, даже там, где мир наиболее пронизан нитями сотрудничества, он остается поразительно беспорядочным. О нашей современной эпохе можно сказать, что это век мульти-мультисторонности, определяемой как усиление асимметричного и динамического кооперационного процесса, в котором: 1) страны становятся членами множества взаимопересекающихся институтов, создающих новую мозаику многосторонних взаимодействий; 2) государства постоянно пересекаются на множестве форумов, и от этого увеличивается концентрация международных отношений; 3)формальные институты (например, ООН) с неформальными форумами (например G20) в движущихся и постоянно пересекающихся пропорциях [7]. И все же в век мульти-мультисторонности сотрудничество между глобальными акторами остается условным и конечно же не автоматическим.

Таким образом, встает очевидный вопрос: как нам достичь столь эффективного многостороннего порядка? На такой вопрос, конечно, не может быть однозначного ответа, но наша интуиция подсказывает нам, что следовало бы начать с того, что у нас уже есть, с обращения к самым последним событиям, включая недавний переход G20 с министерского на уровень глав государств, что было воспринято развивающимися странами скорее как позитивный сигнал, дающий им повод рассматривать себя в качестве ключевых игроков в преодолении глобальных вызовов. Такое официальное признание было наиболее позитивно воспринято в Нью-Дели, Пекине и Бразилиа. Так или иначе, смещение G8 новой группой G20 также позитивно отразилось на ЕС, по крайней мере, по двум причинам. Во-первых, Брюссель - официально 20-й член G20, в то время как был лишь 9-м в G8. Возможно, это лишь символический нюанс, но в обоих случаях ЕС имеет те же «права» и «обязанности», что и другие члены, за исключением права на отдельное место проведения домашних саммитов, что сказывалось на невозможности формирования повестки дня. Но в международной политике, риторике и выборе слов ЕС не столь невинен; поэтому, в некотором роде, G20 признает «восходящий» и «глобальный» статус ЕС в международных отношениях в той же мере, в какой признает статус Китая, Индии и Бразилии.

Во-вторых, ЕС может показать себя более целостно в G20, чем в G8, потому что опыт последних лет показал, что предсовещательное сотрудничество было более плодотворным в рамках G20 [8]. После того, как уровень встреч был поднят до уровня глав государств и расширилась повестка дня, появился столь же видимый тренд на большее внутреннее сотрудничество на том основании, что более сильный европейский голос нуждается в форуме, где Европа представляет лишь одну пятую всех членов (в отличие от половины в G8). Действительно, в преддверии саммита в Питсбурге ЕС подал позитивный сигнал, когда выпустил коммюнике, в котором говорилось о «согласованных формулировках» для предстоящего Саммита, в котором содержатся заявления о развитии, изменении климата и энергетической безопасности, то есть набор тем, отражающий широкую повестку дня G20. Более сильный и сплоченный европейский фронт будет посылать позитивный сигнал нашим новым стратегическим партнерам.

Однако, пристально рассматривая роль ЕС в G20, по-прежнему открытыми остаются следующие вопросы:

1) Кто будет представлять ЕС на следующем Саммите в Торонто в июне? На самом деле, в Лиссабонском договоре не вполне ясно прописано, кто будет заменять президента Комиссии и осуществлять ротацию президентства. Может быть, то что Ван Ромпей или Эштон сопровожда-ли Жозе Мануэля Баррозо в Торонто - это своего рода сигнал.

2) как нам связать новую группу G20 с эффективной многосторонностью? На самом деле, полномочие G20 было хорошей опцией, чтобы заставить развивающиеся державы почувствовать свою вовлеченность в борьбу с сегодняшними глобальными вызовами, но это лишь переходная фаза незаконченной и более широкой реформы всей глобальной многосторонней архитектуры. Если мы хотим, чтобы Россия, Китая, Индия или Бразилия следовали правилам ВТО, МВФ или ООН, нам нужно усилить (и в конечном счете их изменить) эти институты.

Как бы то ни было, такая реформа займет время, и придется принять множество трудных решений. Тем временем G20 может оставаться доверенным лицом для использующих ее формальных организаций при том условии, что они признают временный характер таких отношений и что G20 не заменяет, а дополняет Совет безопасности ООН.

Развитие G20 в качестве временного посредника для глобальных институтов - это необходимое исключение из «эффективной многосторонности», потому что в сегодняшнем межполярном мире большинство вопросов взаимопересекаются, отсюда и необходимость в увеличении кооперационных связей и координации между странами по всему миру. Благодаря своей композиции (все значительные страны представлены здесь) G20 представляет собой лучший из доступных форумов для обсуждения глобальных вызовов и путей их преодоления. Однако ЕС должен быть уверен, что решения, принятые в рамках G20, соответствуют мировым правилам и будут претворяться в жизнь постоянно действующими международными организациями, например структурами ООН.

Заключение

«Ад - это другие люди» ("l'enfer c'est les autres") писал Жан-Поль Сартр, подразумевая под этим, что мы отсчитываем свою собственную идентичность от восприятия и отношений с другими. Если бы Сартру пришлось столкнуться с современным ЕС, становящимся все менее и менее значимым в глазах значимых других, он мог бы прийти к заключению, что он невольно описал положение ЕС в международной системе...

Но будущее полно надежд, а не отчаяния. Чтобы найти свое место в мире, отличающимся подвижной асимметричностью многополярности и мульти-мультисторонности, ЕС должен начать действовать стратегически уже сейчас. И в самом деле, если ЕС и правда хочет прекратить существование в качестве глобального актора, чтобы стать глобальной державой, ему необходима глобальная стратегия. Ему нужна Большая стратегия.

Эта стратегия неизбежно будет обусловлена глобальным окружением (межполярностью), ей не следует быть всецело зависимой от этого окружения, то есть наша стратегия должна преследовать формирование глобального окружения в той мере, в которой это окружение влияет на нас, и в то же время не попасть в ловушку реактивной по своему характеру политики, которая до сих пор определяет внешнюю политику ЕС. По словам бригадного генерала Джо Колмонт, «пока ЕС играет в пинг-понг, другие играют в шахматы». В качестве Ван Ромпея и Эштон Европа предложила нового Короля и нового Ферзя. Так давай те же сыграем эту партию!

Материал любезно предоставлен кафедрой Социологии Международных Отношений Социологического факультета МГУ им М.В. Ломоносова.

Примечания

1. Colin S. Gray, "The 21st Century Security Environment and the Future of War". Parameters, vol. 38:4 (2008), pp. 14-26.
2. Giovanni Grevi, The Interpolar World: A New Scenario. Occasional Paper 79, Paris: EUISS, 2009, p. 9.
3. “Towards an EU-Mexico Strategic Partnership”, COM(2008) 447, Brussels, 15 July 2008.
4. See Richard E. Baldwin, Philippe Martin, Two Waves of Globalisation: Superficial Similarities, Fundamental Differences. NBER Working Paper 6904, Cambridge: National Bureau of Economic Research, January 1999.
5. Alvaro de Vasconcelos, "Multilateralising Multipolarity", in Giovanni Grevi and Alvaro de Vasconcelos (ed.), Partnerships for Effective Multilateralism: EU Relations with Brazil, China, India and Russia. Chaillot Paper 109, Paris: EU Institute for Security Studies, May 2008, p. 24
6. A Secure Europe in a Better World - European Security Strategy, Brussels, 12 December 2003, p. 9.
7. Thomas Renard, A BRIC in the World: Emerging Powers, Europe, and the Coming Order. Egmont Paper 31, Brussels: Egmont - The Royal Institute for International Relations, October 2009, p. 15.
8. Skander Nasra, Dries Lesage, Jan Orbie, Thijs Van de Graaf, Mattias Vermeiren, The EU in the G8 System: Assessing EU Member States' Involvement. EUI Working Paper RSCAS 2009/45, San Domenico: European University Institute, September 2009.