Достижение целей в различных сферах жизни России и решение соответствующих задач обеспечивается в рамках реализации государственной политики, отражающей конституционный характер действий органов власти. Инициативы Президента России, связанные с внесением поправок в действующую Конституцию страны, в случае их принятия (что согласно данным социологических опросов не вызывает сомнений) обусловливают необходимость внесения корректив в структурную организацию и содержание действующей модели государственной политики. Это касается, прежде всего, её принципов, функций и методов, определяющих характер действий властных структур по регулированию общественных отношений и формированию поведения общества.
Необходимость изменения модели государственной политики возникла в связи с предложением о внесении поправки в статью 15, которая устанавливает приоритет Конституции России над международным правом. Принятие данной поправки предполагает отмену запрета государственной (официальной) идеологии в статье 13, действие которого в настоящий момент фактически означает запрет развития страны, поскольку системообразующим (ключевым) элементом официальной идеологии является общегосударственная идея устойчивого развития страны, или как её часто называют – национальная идея. Последнее понятие является некорректным, поскольку, во-первых, оно не имеет понятного и общепризнанного научного содержания, а, во-вторых, национальная идея отражает смысл существования той или иной нации. Русский же народ является многонациональным, следовательно, в данном случае необходима не национальная идея, а общегосударственная идея устойчивого развития страны, способная консолидировать русский народ в совокупности всех наций и народностей его образующих.
Действие вышеназванных статей Конституции России, декларирующих зависимость государственных структур от внешних центров принятия общественно значимых решений, обусловило характерные особенности существующей модели государственной политики, которая не соответствует динамично меняющейся глобальной действительности и требует пересмотра.
Государственная политика является значимым фактором, определяющим развитие всех сфер жизни страны. От порядка и способа формирования во многом зависит характер и направленность действий государства. При этом особую значимость приобретает движущая сила и мотивы, задающие целевые установки будущей деятельности государства.
Инициатором формирования государственной политики России является Президент. Основные направления государственной политики на текущий год Президент задаёт в ежегодном послании к Федеральному Собранию, в котором отражено текущее положение страны, сформулированы основные политические цели и задачи государства. Институт послания Президента, закреплённый в Конституции России, введён в практику деятельности российской власти по примеру Конституции США, в соответствии с которой Президент перед началом работы каждой сессии Конгресса страны зачитывает своё послание. В нём подводятся итоги прошедшего года, определяются основные направления внутренней и внешней политики и формулируются законодательные приоритеты администрации Главы государства.
С юридической точки зрения послание Президента РФ к Федеральному Собранию не является нормативно-правовым актом, т.е. директивой, обязательной для исполнения, это установочный документ, носящий рекомендательный характер. Поэтому Государственная Дума, Совет Федерации и Правительство РФ по своему усмотрению применяют положения послания в своей законотворческой и исполнительной работе.
На процесс формирования государственной политики России оказывают влияние следующие подходы:
программный подход, производной которого является практика разработки и реализации национальных проектов, введённая Президентом в 2005 году;
политический подход, в рамках которого приоритеты государственной политики определяются в процессе постоянной борьбы между политическими партиями и иными корпоративными группами влияния (в условиях российской действительности корпоративные структуры имеет большую степень представительства, нежели политические партии), что приводит к формированию перевеса интересов тех или иных политических сил и отражается на содержании и характере государственной политики;
субъективный подход, в соответствии с которым выбор приоритетов государственной политики осуществляется в результате принятия так называемого субъективного решения, основанием для которого является несоответствие принятых стандартов и норм общественным потребностям и ожиданиям, и на ликвидацию которого направляются усилия органов исполнительной власти;
объективный подход, предполагающий применение количественных показателей при формировании государственной политики правительственными структурами.
Наряду с вышеназванными подходами на формирование государственной политики РФ оказывают влияние политические центры, общественные советы при органах государственной власти, институт уполномоченного по правам человека и экспертное сообщество.
Вместе с тем, следует отметить некоторую закрытость, информационную изолированность от общественных структур, научного и экспертного сообщества, имеющую место в процессе формирования государственной политики, в котором преимущественно принимают участие Президент, правительство и министерства. Такой подход неизбежно приводит к появлению государственной политики, имеющей административный, кулуарный характер, что отрицательно сказывается на эффективности деятельности органов государственной власти. Подобного рода государственная политика не является выразителем воли всего общества, она всего лишь инструмент в руках правящего класса, который позволяет осуществлять управление в интересах отдельных кланово-корпоративных группировок вне зависимости от воли и желания широкой общественности.
В этом отношении государственная политика России мало чем отличается от государственной политики западных стран, характеристика которых сводится к следующему.
Типовые модели государственной политики стран Запада способствуют продвижению интересов кланово-корпоративных групп, осуществляющих влияние на процесс формирования государственной политики, их приоритеты, возможные риски при достижении целей, сами цели, необходимые ресурсы, учёт интересов разных элитарных групп и, наконец, принимаемые решения. С учётом этого, а также внешних и внутренних условий осуществляется взаимодействие конкурирующих элитарных группировок в процессе формирования государственной политики. Каждая из моделей делает акцент на различных аспектах и стадиях выработки политического курса страны.
В основе российской модели государственной политики и её западных аналогов положено представление о делении общества на управляющую (элиту) и управляемую (массу) части общества. Это создаёт благоприятную среду для внешнего управления, осуществляемого более сильной в экономическом и военном отношении страной через элитарные слои иных стран, имеющих колониальный статус и находящихся в зависимости от метрополии.
Для русского общества с его исторически сформировавшимся коллективистским сознанием модель общества, включающая в себя элиту и остальную массу, является неприемлемой. Это крайне отрицательно сказывается на эффективности принимаемых общественно значимых решений и государственной политике в целом, препятствуя развитию страны и росту качества и уровня жизни населения. Отсюда возникает парадокс – самая богатая в мире ресурсами страна не в состоянии обеспечить приемлемый для людей уровень социального благосостояния.
Однако выход из сложившейся ситуации следует искать не только не столько в самой возможности перехода к безэлитарному обществу (это значимый фактор, но не основной), сколько в создании требуемых условий для обеспечения устойчивого развития России. При формировании модели государственной политики целесообразно исходить из общегосударственной идеи устойчивого развития России, реализация которой позволит создать необходимые духовные и материальные предпосылки для обеспечения устойчивости страны, устойчивого развития, роста качества и уровня жизни населения. И в этом отношении инициативы Президента России по изменению Конституции являются тем краеугольным камнем, на котором будет формироваться новая государственная политика России.
Новый (цивилизационный) подход к формированию модели государственной политики России предполагает выполнение трёх ключевых условий, определяющих возможности государства на глобальном, международном и социальном уровнях:
1. Государственный суверенитет России и функционирование модели многополярного мира.
2. Взаимовыгодное международное сотрудничество по всем направлениям.
3. Нацеленность государства и общества на устойчивое развитие страны.
Если по первым двум позициям Россия движется в нужном направлении, о чём свидетельствуют соответствующие результаты деятельности политического руководства страны, достигнутые в ходе осуществления глобальной и внешней политики, то во внутренней политике дела обстоят не так хорошо, как того требует текущая ситуация. За прошедшие десятилетия Россия так и не смогла преодолеть вяло текущую стагнацию и выйти на траекторию устойчивого развития. Проведение либеральных реформ лишь усугубило и без того непростую ситуацию в российской экономике. Попытки разработки и реализации национальных проектов и майских указов Президента не принесли желаемого результата, хотя в некоторой степени позволили временно сгладить социальную напряжённость в стране.
Достижение относительной экономической стабильности не способно стабилизировать ситуацию в стране. Оно создаёт временное хрупкое равновесие, которое может быть нарушено в любой момент нежелательным внешним воздействием глобального характера. Эффективным способом поддержания устойчивости и стабильности страны являются положительные изменения долгосрочного характера в экономике и жизни страны, обусловленные развитием.
Сегодня вполне очевидно, что без вывода России на траекторию устойчивого развития невозможно решить накопившиеся многочисленные социальные проблемы, проблему несправедливого распределения доходов и как следствие всего этого – проблему кризиса доверия к государству. А это возможно лишь при изменении как целевых приоритетов, так и методологии формирования структурной организации государственной политики России.
Переформатирование государственной политики России невозможно без создания соответствующей научно-теоретической базы – разработки методологии устойчивого развития. К сожалению, в последние десятилетия в результате либерализации и деидеологизации экономики и общественной жизни в России фактически прекратились фундаментальные исследования проблем устойчивого развития. Этому в немалой степени способствует элитарная прослойка, которая для самосохранения использует знания закономерностей развития, одновременно закрывая доступ к ним широкой общественности. Это открывает широкие возможности для реализации частных интересов отдельных лиц, структур, корпораций в ущерб развитию страны.
Сегодня особую актуальность приобретает теория устойчивого развития, в рамках которой разрабатываются научно-методологические основы государственной политики России. В ходе развития этой теории формируются и совершенствуются представления о законах устойчивого развития, выдвигаются соответствующие гипотезы, разрабатывается концепция устойчивого развития, его парадигма или модель устойчивого развития России, обосновывается технология реализации этой модели, учитываются специфические особенности её практического применения и расширяются горизонты познания в этой области.
Практика устойчивого развития предполагает реорганизацию государственных структур, одним из значимых мероприятий которой является трансформация роли и места Министерства экономического развития. В результате эта структура становится одним из основных идеологических и методологических центров устойчивого развития. Данному министерству отводится ключевая роль в процессе обеспечения устойчивого развития страны – роль генератора будущих преобразований, архитектора модели государственной политики, способного обеспечить методологическое сопровождение процесса трансформации количественных изменений, происходящих в результате экономического развития, в качественные изменения, которые находят своё отражение в развитии сфер жизни России.
Министерство экономического развития на основе концепции и программы устойчивого развития разрабатывает соответствующую стратегию, направленную на реализацию модели устойчивого развития России, и контролирует ход её выполнения, внося при этом необходимые коррективы в связи с изменениями, происходящими в глобальной, внешней и внутренней среде. Тем самым осуществляется управление развитием, которое является одним из трёх процессов, определяющих устойчивое развитие страны в рамках реализации новой модели государственной политики России.
Формирование модели государственной политики России требует соответствующего инструментария. При этом в качестве метода моделирования представляется целесообразным применение авторского метода системной идентификации исследуемых объектов, с помощью которого производится оптимизация структурной организации формируемой модели государственной политики.
Применение данного метода моделирования позволяет определить принципиальную (управление развитием), функциональную (управление функционированием) и методическую (управление изменениями) основу модели государственной политики, логика взаимодействия которых отображает технологию обеспечения устойчивого развития. Синергия ключевых процессов государственной политики – управления развитием, функционированием и изменениями, - обеспечивает способность государства сохранять текущую динамику развития при влиянии внешних воздействий, для обеспечения возможности регулирования общественных отношений и формирования поведения общества, ориентированного на устойчивое развитие.
Управление развитием призвано обеспечивать наращивание потенциала промышленного производства страны и повышение уровня его использования за счёт освоения новшеств. Его объектом выступают процесс преобразования и процессы его обеспечения. Управление развитием ориентировано на будущее. Оно должно обеспечивать адекватное понимание потребностей (не только тех, которые уже проявили себя, но и тех, которые актуализируются в будущем) и возможности развития, постановку понятных и реалистичных целей, выбор рациональных способов их достижения, заинтересованность общества в достижении целей развития, надёжный контроль над ходом преобразовательной деятельности и своевременное принятие решений.
Промышленный потенциал страны наращивается до определённого уровня в силу существующего на данный момент предела возможностей, после чего возникает необходимость закрепления достигнутого уровня потенциальных возможностей и обеспечения стабильного функционирования страны в рамках достигнутого результата развития. С этой целью управление развитием трансформируется в управление функционированием.
Управление функционированием страны призвано обеспечивать использование имеющегося у неё потенциала промышленного производства на уже достигнутом уровне. Его объектом служит процесс промышленного производства и обеспечивающие его процессы. Управление функционированием направлено на настоящее, в котором неизбежно присутствует неопределённость, связанная с постоянными изменениями внешней и внутренней среды. Это требует принятия мер по адаптации к этим изменениям с целью удержания достигнутого уровня потенциальных возможностей промышленности посредством перехода к управлению изменениями.
Управление изменениями – это процесс постоянной корректировки направления жизнедеятельности страны, обновления её структуры и поиска новых возможностей, осуществляемый на основе изучения закономерностей поведения и преобразования общества. Этот вид управления требует учёта неформальных процессов и отношений, происходящих в обществе. Главная задача государства на этом этапе состоит в организации управления изменениями таким образом, чтобы уменьшить время изменений и нивелировать влияние негативных факторов на жизнедеятельность страны.
Таким образом, управление развитием, функционированием и изменениями обеспечивают целенаправленность и организованность жизнедеятельности страны по наращиванию потенциала промышленного производства, повышению уровня его использования и, как следствие, получение качественно новых результатов жизнедеятельности.
Непрерывное осуществление этих трёх циклов управления во времени приводит к росту потенциала промышленного производства, расширению потенциальных возможностей страны во внешней и внутренней среде, повышению её ресурсоустойчивости, стабильности и устойчивому развитию.
Технология обеспечения устойчивого развития лежит в основе логики функционирования государственной политики, которая определяет деятельность органов государственной власти, направленную на достижение целей во всех сферах общественной жизни – управленческой, организационной, государственного строительства, институциональной, политической, экономической и социальной.
Государственная политика представляет собой структурную организацию деятельности органов государственной власти, обладающих властью и влиянием на территории страны, по управлению развитием, функционированием страны и изменениями в стране для регулирования общественных отношений и формирования поведения общества с целью достижения стабильности страны и её устойчивого развития.
Системообразующим элементом модели государственной политики является власть, которая представляет собой способность государства моделировать поведение общества посредством создания условий для устойчивого развития страны. При этом согласованность деятельности общества обеспечивается на основе подчинения их единому организующему и управляющему центру – государству. Функционируя в соответствии с установленными им же нормами, государство становится авторитетным институтом в глазах общественности. Это имеет особую значимость, поскольку авторитет лежит в основе власти.
Для поддержания стабильности власти необходимо доброжелательное согласие большинства активных граждан на существование этой власти. Нет согласия – исчезает и сила власти. Сила государственной власти – это её духовно-нравственный авторитет, её признаваемое достоинство, способность импонировать обществу. Это налагает на государственную власть ответственность за производимые ею действия и выполнение свойственных ей функций. С этой точки зрения государство подчинено обществу, служит ему, она не подчиняет его своей воле. Сила государства в правде, которую разделяет с ней народ. В противном случае государство неизбежно дискредитирует себя перед обществом со всеми вытекающими из этого последствиями. От того, насколько власть последовательна в своих действиях, правде в интересах общества, настолько она будет обладать влиянием в обществе.
Государственное влияние, вносящее изменения в поведение общества, общественные отношения, ощущения общества окружающей действительности, ориентирует общество на созидательные действия. Люди являются рациональными в способе, которым они перерабатывают информацию, и склонными уделять внимание сообщениям, усваивать их содержание и встраивать в свои социальные установки. Поэтому государство должно создавать атмосферу доверия, которое определяет характер взаимодействия государства и общества, влияет на формы организаций и уровень транзакционных издержек. Выстраивая доверительные взаимоотношения с обществом, государство получает возможность формирования поведенческих установок в общественном сознании, направленных на обеспечение устойчивого развития. Влияние государства формируется и проявляется в процессе осуществления управления развитием, функционированием страны и управления изменениями в стране.
Управление развитием призвано обеспечивать наращивание потенциала промышленного производства и повышение уровня его использования за счёт освоения новшеств в ходе взаимодействия его составляющих – устойчивой экономики страны, официальной идеологии страны, культуры государства, государственно-управленческой деятельности, стратегии развития страны, государственного регулирования экономики и организации жизни страны. Объектом управления развитием выступают процесс преобразования и процессы его обеспечения.
Ориентированное на будущее, управление развитием страны представляет собой часть осуществляемой на её территории управленческой деятельности, в которой посредством планирования, организации, мотивации и контроля процессов разработки и освоения новшеств обеспечивается целенаправленность деятельности общества по наращиванию потенциала промышленного производства, повышению уровня его использования и, как следствие, получение качественно новых результатов деятельности.
Включение управления развитием в состав структурной организации модели государственной политики обосновано ещё и тем, что, планируя и реализуя устойчивое развитие страны, государство управляет её эволюцией, и та страна, которая быстрее эволюционирует, выигрывает в конкурентной борьбе на глобальном уровне. Управление развитием способствует соединению непрерывного обучения и развития человеческого капитала, что позволяет выделить управление развитием наряду с управлением функционированием и управлением изменениями в виде одного из главных критериев реализации государственной политики.
Управление развитием, выполняющее роль принципиальной основы государственной политики, реализуется на основе принципов управления – единоначалие, коллегиальность, гласность, делегирование полномочий, мотивационность, экономичность, эффективность. Однако применение этих принципов на практике способствует становлению жёсткой бюрократической структуры управления, которая является тормозом на пути социального и технического прогресса. Поэтому управление развитием не может обеспечить государственной политике требуемой гибкости, а значит, и эффективности. Следовательно, в данном случае обоснованным является переход к управлению функционированием страны, посредством осуществления которого требуемая гибкость и эффективность может быть обеспечена.
Управление функционированием призвано обеспечивать использование имеющегося потенциала промышленного производства на уже достигнутом уровне. Его объектом служат интересы страны и обеспечивающее их реализацию законодательство, реализуемое государством на уровне контрольно-распорядительной, законодательной и исполнительной власти, исходя из особенностей существующего политико-правового режима.
В структуре организации государственной политики управление функционированием играет роль организующего центра, выполняя при этом традиционные функции управления: планирование, организация, мотивация и контроль.
Реализация данных функций создаёт организационные предпосылки для управления изменениями, которое представляет собой процесс постоянной корректировки направления жизнедеятельности страны, обновления её структуры и поиска новых возможностей. Изменения необходимы стране для того, чтобы она сохраняла свою конкурентоспособность на глобальном уровне, политическую, экономическую и социальную стабильность, поддерживал сбалансированный экономический рост и устойчивое развитие.
Управление изменениями осуществляется в ходе государственного, ценностного, общего, процессно-организационного, функционального, ресурсного управления и местного самоуправления. Оно направлено на создание необходимых предпосылок для регулирования общественных отношений и оптимизации поведения общества в ответ на динамично меняющиеся ситуативные переменные.
Управление изменениями, являющееся методической основой государственной политики, предполагает применение совокупности взаимосвязанных и взаимозависимых методов, представляющих собой комплекс приёмов и способов воздействия на общество для достижения поставленных целей. К таким методам относятся: психологические, социальные, экономические, организационно-административные методы и самоуправление.
В практике управления одновременно применяются разнообразные методы и их комбинации, гармонично дополняющие друг друга и находящиеся в состоянии динамического равновесия.
Управление развитием, управление функционированием и управление изменениями создают необходимые предпосылки для регулирования общественных отношений. Последнее представляет собой комплекс разнообразных средств и методов, при помощи которых общество в лице общественных институтов направляет и координирует поведение людей, обеспечивая их взаимодействие и согласование интересов.
Регулирование общественных отношений – это, прежде всего, результат самоуправления, отражающего состояние, при котором субъект (государство) и объект (общество) управления совпадают. При этом обеспечивается такой характер общественных отношений, при которых не происходит непосредственного контроля над ними. Государство и общество становятся единым целым в процессе решения проблем, связанных с осуществлением государственной политики. Это позволяет добиться желаемого соответствия между поведением государства и действиями общества, их интересами, целями и задачами, вытекающими из имеющихся у общества объективных возможностей.
Регулирование общественных отношений необходимо для формирования поведения общества, которое должно отвечать установленным принципам, нормам и правилам этики.
Поведение общества – это комплекс человеческих поступков, которые люди совершают на протяжении длительного времени в заданных условиях, определяющих устойчивое развитие страны. Поведение общества, ориентированное на развитие, позволяет обеспечивать воспроизводящееся во времени равновесие и предсказуемость общественных процессов, что является необходимым условием устойчивого развития страны.
Двуединым результатом реализация государственной политики, осуществлённой в рамках рассмотренной модели, является стабильность страны и её устойчивое развитие.
Стабильная страна – это страна, развивающаяся и в то же время сохраняющая свою устойчивость, страна, в которой налажен механизм изменений, сохраняющий его устойчивость, исключающий такую борьбу социальных сил, которая ведет к расшатыванию самих устоев общества. Стабильная страна способна длительное время функционировать без значительных изменений, обеспечивая устойчивое развитие, преемственность власти, благоприятный инвестиционный климат и экономический рост.
Под устойчивым развитием страны понимается стабильное во времени увеличение показателей его управленческого, организационного, государственного, институционального, политического, экономического и социального развития, обеспечивающее стране способность сохранять приемлемый для людей уровень социального благосостояния в условиях глобальной нестабильности.
Таким образом, реализация государственной политики, в основе которой положены управление развитием, функционированием и изменениями, способствует повышению стабильности России, её устойчивому развитию и создаёт необходимые предпосылки для роста качества и уровня жизни населения.

Владимир ПОДГОРНЫЙ